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关于完善中山市社区养老的建议
案 号 115078
案 由 关于完善中山市社区养老的建议
提出人 李森,何佳兵,李广安
  目前,中山市60岁以上的老年人口22.4万,占户籍总人口的比例已超14%,中山已经进入老年社会,养老问题的重要性日益彰显。为保障城乡居民年老时基本生活,加快构建城乡一体的养老保险体系,中山市人民政府以中府〔2011〕133号印发《中山市城乡居民基本养老保险实施办法》。中山全市敬老院虽已全部达到省一级敬老院标准,并且近年来又新建居家养老服务中心5家,对三无、五保、低保等独居老人免费提供上门家政服务,加快新社会福利院建设使用。
  虽然中山市敬老院床位依然充足,并未出现“一床难求”的现象。但在各种养老方式中,绝大多数中山人不愿选择机构养老。因此,中山解决养老问题的关键还是要创新。2015年11月22日国务院办公厅发布了《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》,提出推动生活消费方式由生存型、传统型、物质型向发展型、现代型、服务型转变,大力发展养老服务等十种服务。因此,中山市推进“社区养老”模式非常必要。
  社区养老是指通过政府扶持、社会参与、市场运作等方式逐步建立以家庭为核心,社区为依托,专业化服务为手段,向社区内老人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等内容的养老服务模式。社区养老服务可以弥补现代社会主干家庭、核心家庭、空巢和独居老人家庭养老功能的不足,以解决子女对老年人生活照顾的困难。同时社区养老既能使老年人享受社会服务, 又不脱离温馨的家庭环境、熟悉的社区环境,是一种人性化的养老方式。社区养老还可以扩大就业和再就业, 政府通过开发公益性岗位,对下岗职工进行一定的培训,同时达到再就业与社区养老双重目标。
  存在问题:
  虽然近年来中山市在社区养老方面进行了一些尝试,并取得了一定的成效,但依然存在一些问题。
  (一)社区养老服务种类比较单一。社区养老服务主要包括社区文体娱乐活动、退休职工进社区社会化管理后的免费体检、养老金社会化发放及资格认证、党员组织活动等项目,而精神层面、自我价值实现等高层次的服务项目相对较少,包括家政服务、助餐服务、日常关心问候、集体旅游等项目,一般社区难以提供,如有则也是主要集中在主城区以及经济发达的镇区。
  (二)社区养老服务人才缺乏。要实现社区养老,除了有完善的硬件设施外,还必须建设一支专业、高效的社区服务队伍。这支队伍应该由专职社工人员、兼职社工人员以及志愿者三部分组成,其中专业社工人才是核心。但受社区服务报酬偏低和“养老服务就是伺候人”等传统观点的影响,社区养老服务队伍中社工专业人才相对不足,几乎没有专职社工人员。近几年,随着我国社区的不断成熟,许多高校都设置了社会工作的专门学科,培养了大批专职社工人才,但由于职业认同感和职业声望不高等因素的影响,相当比例的社工专业毕业生不愿意成为社区工作者。
  (三)社区养老政策扶持不够。社区养老服务从本质上具有福利特性,政府应给予适当的财政补贴,然而,目前服务补贴标准偏低,需要尽快确定经费来源渠道,完善补贴标准制度和政策。根据国内外经验,福利性事业很难单独正常运行,必须充分调动各方面的积极性,努力建立起福利性、公益性服务与市场化运作相结合的运行机制,在这方面政策支持力度还需加强。
  办法:   (一)完善服务形式,实现社区养老的综合服务。在社会生活和需求多元化的今天,养老服务不仅仅要满足老年人生活、医疗等基本需求,更要满足老人的精神、自我价值实现等高层次的需求,提高服务效能,增强老人的幸福感。因此,提高养老服务质量必须在细化社区养老服务内容上下功夫,形成全方位的服务系列。社区养老要逐步覆盖各种设施,包括集中居住设施(老年公寓、托老所、日间照料中心)、医疗护理设施(社区医疗卫生服务站、老人护理院、老年健康医院)、文体活动设施(老年活动中心、老年俱乐部、老年大学、老年健身中心)等,满足老人医疗、保健、娱乐、交流、生活照料等各方面的需求。同时提供入户服务,内容要逐步覆盖家务整理、生活照料、送餐服务、陪护服务等方面,并通过入户服务,为老年人建立福利服务档案,为有需求的老年人提供方便快捷的服务。
  (二)加快社区养老人才队伍建设,提高服务专业水平。养老服务社工缺乏,专业素质偏低是当前社区养老服务面临的重要问题。一方面因为当前养老服务人才的培养不足,另一方面也因为养老服务人员工作呈现出“三低二重一长”状况,即“工资水平低,工作满意度低、社会认可度低;工作任务重、承担的责任重;工作时间长,付出与收入不成正比”,导致养老服务行业难以吸引和留住高素质的人才。因此,我们应加强专业服务人员培养,对居家养老服务人员进行老年人生理学、心理学和护理学等专业知识的培训,取得上岗服务资格。并结合“4050”人员开辟就业渠道,并进行专业培训,逐步提高社区养老服务队伍的专业化水平,逐步推行持证上岗制。推进专业化人才队伍建设,完善专业社工人才的培训、评估及激励机制,逐步建立一支专业结构合理、素质优良的专业社工队伍,为持续、稳步、创造性地开展社区养老服务提供高素质人才。
  (三)多渠道筹集社区养老服务资金。社区养老服务的可持续发展,离不开以大量资金的投入。在市财政资金有限的情况下,应建立以社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多途径、多种经济成分并存的投资体制。开辟政府、集体、社会组织和个人的投资渠道,鼓励各企事业单位、社会团体和个人等社会各界对社区养老服务提供资金援助。在保证政府行政拨款的同时,积极引入社会中介组织参与服务和管理,积极培育民间组织,推动社区养老服务走向社会化、产业化之路,以满足老年群体日益增长的不同需求。同时,运用市场调节的手段,在税收、资金补贴等方面给予优惠,引导、培育各类养老服务机构和老年文体设施健康发展,鼓励社会捐赠资助社区养老服务项目。按照市场化运作方式,建立社区养老服务超市、老年综合服务中心,为养老市场的发展搭建社会平台。
  (四)严格规范健全体制,构建服务评估体系。在社区内建立专门机构进行社区养老服务管理,综合协调社区与各部门的关系,明确责任,让信誉好、能力强的企事业单位参与社区养老服务的建设和管理,努力形成社区养老服务的强大合力。政府部门应充分调动社会力量,在设施管理、服务资金、从业队伍等诸方面,逐步形成多方参与兴办,运作机制完善,政策扶持到位,管理规范有序的专业化程度高的社区养老服务评估体系,并建立相应的评估与反馈机制。确保社区养老服务机制健康运行,并在社区实践中不断完善提高。
  (五)推进社区养老服务信息化网络建设。构建社区老年人信息档案,建立养老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种硬件设施,以提升社区服务能级。积极探索面向提高老年人生活质量的社区养老服务平台等领域,围绕社区建设的目标和内容,不断开拓社区服务新领域。根据老年人的具体生活状态、条件和需求,合理分配资源,规划设施,择取方式,由纯福利、公益性等传统型服务向方便老人现代型服务转变,形成具备物质养老和精神养老的区域性社会化养老服务体系。
  (六)发展老年房地产市场。从宏观政策调控下,在土地、资金及税收方面支持鼓励开发商建设以养老功能为核心的综合性养老社区、结合旅游及养生地产开发建设的度假型养老社区。参照国内外成功案例制定养老社区规划标准,如美国亚利桑那的“太阳城”项目、峨眉山国际健康城项目、北京东方太阳城项目等等。规划设计要考虑满足老年人心理、生理机能的变化,设计,关注他们对居住环境的要求,对生活空间的要求,对配套生活的要求,最后是精神层面的要求。同时要求大型房地产项目必须配套建设一定数量的养老公寓。养老公寓针对户籍老人出租,根据老年人在中山的服务年限、年龄等具体情况计算积分,按积分决定入住公寓的优先次序及租金折算。
  
  

办 法

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中山市民政局关于中山市政协十一届五次会议提案第115078号的答复

李森等委员:
你们提出《关于完善中山市社区养老的建议》(提案第115078号)收悉,现答复如下:
首先感谢你们对我市养老工作一直以来的关注和支持。由于我市老年人的养老观念和较好的居住条件,我市老年人多选择社区居家养老。提案对我市养老的现状进行了深入调研,分析了我市养老行业存在问题,并从设施、人员、资金、信息等多方面提出了建议。提案对目前存在的问题分析到位,所给予的建议很中肯,民政、人社、卫计等部门对这些建议作了研究吸纳,部署到日常工作中。
一、注重养老服务设施建设,搭建社区养老服务平台
自2013年以来,我市养老服务工作连续四年列为市十件民生实事项目,按照民生实事工作要求,我市通过各级财政资金、福利彩票公益金及民间资本等多种渠道筹集资金,通过新建或改建的方式对社区设施进行整合利用。至2015年底,我市已建成各级居家养老服务中心29家,实现我市24个镇区都至少有一家镇(区)级居家养老服务中心。2016年,我市以社区居家养老服务中心为平台,为辖区内60周岁以上老年人提供居家养老服务,各镇区居家养老服务中心基本以政府购买服务的方式委托具备居家养老工作经验的社会组织来运营,专业服务人员通过这些中心将居家养老服务辐射到各村和社区,为辖区内老年人提供文体娱乐、保健康复、教育培训、心理辅导、日间照料等一系列服务,服务覆盖我市居家养老的老年人群。
二、加强养老服务队伍教育培训,提高养老服务专业水平
我市民政部门根据一线社工、机构管理人员、社工行政管理人才等对象举办分类别多层次的社会工作专题培训,全面提升社会工作从业人员专业理论和实务水平。2011至2016年我市开展了基层社会工作者、本土督导人员、各镇区分管居家养老业务工作的领导、中层管理人员、业务工作人员及承接了居家养老服务工作的企业、社会组织负责人等各类培训班,培训人员达两万余人;促进我市5所中职院校相继开办社会工作专业,为我市培养、储备了一批专业社会工作人才,加快推进社工人才本土化进程。依托基础较好的社会工作服务机构、项目点建立了5个覆盖残障康复、老年人等社会工作专业领域及社工历奇成长、资源中心等社会工作专业实训基地。
市各相关部门针对提案中提及的“社区养老要逐步覆盖各种设施,包括集中居住设施(老年公寓、托老所、日间照料中心)、医疗护理设施(社区医疗卫生服务站、老人护理院、老年健康医院)、文体活动设施(老年活动中心、老年俱乐部、老年大学、老年健身中心)等建议,切实加强专业服务人员培养,对居家养老服务人员进行老年人生理学、心理学和护理学等专业知识的培训,促进取得上岗服务资格,并结合“4050”人员开辟就业渠道,进行专业培训,推行持证上岗制逐步提高社区养老服务队伍的专业化水平。结合修身行动,组织各镇(区)开展全民修身行动,以社区学院为依托,举办各种形式的培训班,部分社区学院开设了包括居家养老服务人员进行老年人生理学、心理学和护理学等专业知识的培训班。
三、完善补贴制度,鼓励社会资金进入养老服务领域
2014年,市民政局和市财政局在整合《中山市鼓励社会力量兴办社会福利机构实施意见》和《中山市居家养老服务实施暂行方案》的基础上,出台了《中山市老龄服务机构资助办法》,并在2016年1月根据省文件精神进行了修订,进一步提高民办养老机构开办补助标准,将居家养老服务中心和承接了政府购买居家养老服务的企业和社会组织纳入补助范围,鼓励扶持更多社会力量开办养老服务机构,承接养老服务工作。2015年以来,市财政已投入资金2664.52万元用于支持居家养老服务中心建设、补助民办养老机构、发放高龄老人津贴以及居家养老上门服务补贴等。
同时,市人社部门加大养老服务培训补贴的财政投入,鼓励职业培训学校和大型养老服务机构积极开展养老服务培训业务,为失能老年人提供服务。2012年,我局出台《印发中山市发展家庭服务业促进就业扶持政策实施办法的通知》(中人社发〔2012〕101号)文件,扩大了补贴范围,城镇户籍、异地务工等人员均可以享受免费培训。养老服务机构未取得职业资格证书的在岗养老护理员均可以享受免费技能培训和职业技能鉴定。同时,建立培训补贴与培训任务、鉴定结果、工作质量挂钩的绩效考评机制。根据《关于印发〈广东省省级劳动力培训转移就业专项资金管理办法〉的通知》(粤财社〔2014〕128号),初次通过职业技能鉴定证书的实际人数直接向培训机构和技能鉴定机构兑现职业培训补贴和技能鉴定补贴。
四、探索建立养老服务标准化,逐步构建养老服务评估体系
为进一步加强社区养老服务工作管理,我市于2013年底专门成立了市养老服务指导中心,其重要职能就是监督、评估我市养老服务开展情况,落实养老服务政策的执行。市养老服务中心及各镇区居家养老服务中心和社区服务中心形成了市、镇、村(社区)的三级网络化管理工作模式,进一步推进我市养老服务管理工作机制向规范化迈进。同时,我市民政部门积极研究养老服务社会组织发挥作用,拟利用市社会福利协会这一平台,发动养老社会组织参与养老服务事业,探索政府部门如何调动社会力量,从设施管理、服务资金、从业人员、养老服务资源联盟等方面,促进养老服务行业进一步规范。
市商务局积极指导家政协会发挥积极作用,制定行业规范,加强行业自律,为会员企业提供服务,维护会员企业的合法权益,建立服务纠纷调解处理机构,调解处理家庭服务纠纷。制定《中山市家政服务行业诚信“红黑榜”实施细则》,对遵守法律法规、坚持诚实守信经营并具有良好示范带动效应的家政服务企业及有关情况在“红榜”上进行公示。对具有违反法律法规、不履行法定义务、违背诚信守诺原则、弄虚作假等行为并在社会上造成不良影响的家政服务企业及有关情况在“黑榜”上进行曝光。
五、构建信息服务平台,建立居家养老援助系统
随着居家养老工作的不断推进,我市积极探索“网络养老服务模式”,逐步建立和完善居家养老援助信息平台。以慈善捐赠和政府购买服务的方式,为全市60岁以上老年人安装呼叫装置,创建了“颐老一键通”、“慈善爱心铃”、“关爱铃”、“平安通”等信息化服务品牌。居家养老援助信息平台目前覆盖全市全部镇区共5万多户老人,累计外呼100多万通,接听17.4万多通,累计成功救助老人2100多人次。除紧急救援服务外,我市部分有条件的镇区通过拓展系统功能,利用援助信息平台和居家养老服务中心、医疗服务机构相结合,整合资源,逐步拓展至家庭医生、预约挂号、用药提醒、陪护就诊、物品配送、关怀问候、社区活动、智能家居监控等服务,初步形成社区信息化养老模式的雏形。例如,东区、石岐区广泛与各种适合为老年人提供服务的社会组织机构展开合作,组建就近服务队伍,为有需求的老年人提供方便、快捷、内容丰富、品质优的服务。截至2016年4月,项目累计发展服务商 73家(其中家政服务9家、医疗服务15家、电器维修服务30家、物品配送服务12家,其他服务7家),累计提供便利服务2611人次(其中上门服务2156人次,电话服务455人次)。同时,今年我局将开展社区信息化建设,拟通过开发建设中山市社区服务综合信息平台,建立社区基础数据库,通过信息化手段,开展政务服务、村(居)内部管理、村(居)务公开等,利用社区居民网上家园及社区居民掌上家园等平台,增进群众与村(居)委会的互动交流。此外,我市广弘颐养院和公共信息服务有限公司向国家申报的信息惠民工程养老信息化项目已获批。项目建成后将有力促进我市养老服务信息化水平。为进一步推动养老服务发展,市政府将“关爱老人工程”作为我市2016年的十大民生实事之一,并将建立和完善居家养老紧急援助信息平台工作作为“关爱老人工程”项目之一,把呼叫系统服务拓展至家庭医生、预约挂号、用药提醒、陪护就诊、物品配送、社区活动等。我局正抓紧市民生实事落实,积极推进项目发展,通过与社会资源的深度对接,着重发展居家养老的生活服务,让更多的老人在享受紧急救助服务的同时,享受更多居家养老服务,提升老人的生活质量。
此外,我市商务部门建设了家政网络平台已完成软硬件平台,通过语音、短信、网站、手机等接入,建立了“966733”中山市家政服务公共服务平台,为中山市民及281家加盟服务企业提供对接的公共服务。
提案中提到发展养老房地产市场的建议,对于养老房地产,民政部解释真正的养老产业主要面向家庭提供居家服务,面向失能、半失能老人提供护理服务,在床位等硬件和护理人员等软件方面都有相关要求。民政部已经明确养老房地产非民政业务范畴,养老地产属于房地产开发范畴,只是具有养老概念的房地产,结合我市老年人相对于一线城市较好的居住条件和当前“去库存”的大背景,养老地产项目的可行性还有待于进行专题深入调研论证。
专此函复。

中山市民政局
2016年8月23日
(联系人:郭华丽 联系方式:88301633,13822779862。)
公开方式:主动公开
抄送:市府办公室,市政协提案委,各会办单位

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