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关于制定《农村集体组织成员资格界定办法》解决农村集体组织成员权益纠纷的建议
案 号 121027
案 由 关于制定《农村集体组织成员资格界定办法》解决农村集体组织成员权益纠纷的建议
提出人 王向东,吴军
  目前中山存在一些农村集体经济组织成员包括“出嫁女”虽然是某村的村民,户籍也并未变更,亦履行着的村民义务,但各村在成立股份合作经济联合社拟定经联社章程时规定:这一些成员不再或少享受集体经济组织的收益分配。很多农村集体经济组织成员为了争取自己的合法权益,多次与村委会协商,要求参与分配,但被拒绝。于是,农村集体经济组织成员通过上访、申请行政处理等途径维权。随着全国开展的农村土地确权工作的开展,以后这样的纠纷会在全国农村上演。这种情况将会为综治维稳带来超强的压力,也会产生社会的不稳定。
  此类纠纷牵涉面广,涉及的人数众多,农村集体经济组织成员与村集体、其他村民之间利益矛盾尖锐,历史情况、法律关系复杂,处理难度高。目前中山市政府已就上述纠纷授权给镇区及办事处处理解决,并出台了相关政策,但由于具体实施程序细则还未出台,相关法律法规又滞后,导致处理效率低下,认定标准不统一,而且问题解决不够彻底。在实际操作中还常常发生裁定后“出嫁女”和其他村民均不满意,裁定的执行,往往又因村集体及其他村民的反对难于执行,导致双方矛盾加剧。但是,这类纠纷如不能最终得到妥善解决,可能成为农村不稳定的因素。因此,建议有关部门应先从立法上明确解决的途径、办法和依据。
  一、目前存在的问题。
  1、目前立法缺乏可操作性。
  目前只有《妇女权益保障法》和《农村土地承包法》两部全国性法律及《广东省农村集体经济组织管理规定》将农村“出嫁女”集体经济组织成员权益纳入了立法保护范围,但对侵害妇女权益的组织和个人该如何监督、如何惩处没有具体规定,缺乏相应的救济措施及相应细则,特别是在涉及农村妇女权益保护方面,只有原则性规定,可操作性不强,而相关的司法解释严重滞后,立法缺乏可操作性,违法的“村规民约”大行其道,不断引发经联社与“出嫁女”之间的矛盾升级。
  2、集体经济组织自治权滥用问题较严重。
  《广东省农村集体经济组织管理规定》赋予了集体经济组织自治的权利,集体经济组织可以通过制定和修改经联社章程等方式,对集体经济组织事务进行民主管理。但是,《村民委员会组织法》第20条第2款同时也规定:“村民自治章程,村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策抵触,不得有侵害村民的人格权利、民主权利和合法财产权利的内容。”由此可见,法律对集体经济组织成员的自治权是有一定限制的,村民的自治权必须在符合法律和政策规定的范围内行使,经联社不得假借“多数人的民主表决”去集体侵害“少数人”的合法权益。但中山市很多经联社都以“民主”和“自治”的名义公然剥夺农村集体经济组织成员征地补偿款和集体经济收益的分配权,侵害农村集体经济组织成员的合法权益现象依然严峻,这显然与现行法律的规定和政策精神相违背。
  3、主体资格不明,相关法律法规空白。
  在实际操作过程中“出嫁女”权益纠纷的申请人不仅有“出嫁女”,还有“出嫁女”的子女、入赘女婿、丧偶、离异的妇女及其继子女等,她(他)们认为其财产分配权利被限制或剥夺得不到解决而申请行政处理,但现行法律、法规对上述主体的资格也没有作出明确规定,相关人员的法律、法规和规章制度依据更是模棱两可,相关政府在行政处理中对受理与否、何为依据、如何裁定存在大量的疑问及执行的不确定性,导致纠纷矛盾的持续升级。
  二、针对农村集体经济组成员权益问题进行立法迫在眉睫。
  如前所述,珠三角地区集体经济组成员权益问题尤为突出,而且在处理该问题不管是实体还是程序上,都存在极大的法律空白。法律依据的缺乏,在“依法行政”的大原则指导下,各镇区政府和办事处在处理该问题上存在着种种的问题,也使该问题的矛盾无法及时彻底地解决和化解。因此,我市针对集体经济组成员权益问题进行立法已经是迫在眉睫。
  三、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条已经明确授权县级以上人民政府对农村集体经济组织成员资格进行规定。
  根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第3、4、5款规定:实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起,集体经济组织成员所生的子女,户口在集体经济组织所在地,并履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。
  实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起,户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民,按照组织章程规定,经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格;法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的,从其规定。
  农村集体经济组织成员户口注销的,其成员资格随之取消;法律、法规、规章和组织章程另有规定的,从其规定。
  该规定已经明确授权县级以上人民政府对农村集体经济组织成员的成员资格进行规定。

办 法

  应当由中山市人民政府根据法律法规的授权尽快制定《农村集体组织成员资格界定办法》,对农村集体经济组织成员资格进行界定。 防止集体经济组织自治权滥用,明确主体资格及类似人员处理方式,统一集体经济组织成员资格的界定依据,加强案件救济手段等多方面入手,建立完善的法律法规制度,并贯彻落实依法处理。制定《农村集体组织成员资格界定办法》中应以第二轮(1998年)土地延包中所确定的土地承包经营权人员为资格界定的基本依据,按照“依据法律、尊重历史、事实求是”的原则,各地区应根据本地的实际情况,确定资格界定的截止时间;时间点后新生和迁入的人员不再享有资格;原户籍属本地的在读大中专学生、现役义务兵等应具有资格;对于外嫁女及其子女的资格界定要遵照法律原则和有关政策进行界定,即出嫁女及其子女的户籍在所划定的时间截至日前一直在集体经济组织的其应具有资格。
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